Foi com grande surpresa e preocupação que tomei
conhecimento das opiniões emitidas acerca do Decreto 8243 que versa
sobre a Política Nacional de Participação Social. Especialistas no
tema, notadamente Yves Gandra Martins, jurista especializado na área
de direito constitucional, fez um testemunho na mídia e nas redes
sociais qualificando o decreto de tentativa de golpe de Estado, de
Chavismo, e de afronta ao principio da separação de poderes. Os
jornais, por sua vez, pensam como o jornal Estado de Sao Paulo: o
decreto é um “um conjunto de barbaridades jurídicas”.
Enfim, toda uma histeria instalou-se na classe média e na elite
brasileira em grande parte influenciada pelas opiniões da mídia que
se fez representada na autoridade do conhecimento ''cientifico'' de
Yves Gandra. No entanto, não tenho o costume de me deixar levar por
opiniões de terceiros, e procuro sempre formar a minha própria
opinião. Foi, portanto, com desconfiança no discurso de medo e de
pessimismo emitido contra o Decreto 8243 que decidi estuda-lo com o
intuito de tirar minhas próprias conclusões.
Logo de saída, tenho que reconhecer que todo o
discurso contra o decreto me pareceu em tom reacionário, típico
daqueles que se colocam em posição inerte, daqueles que ficam
sempre na base, esperando o momento propício para reagirem conforme
os seus interesses. É verdade que se trata de um ato legislativo, e
como todo ato desse gênero tem por óbvio implicações políticas.
A interpretação do decreto pode assim ser feita de acordo com a
predileção partidária do intérprete, ou de acordo com a ideologia
que o intérprete sustenta, ou pode até mesmo, que é o que muitos
tem feito até agora, critica-lo por criticar, quer dizer reagir
contra uma situação que se apresenta baseando-se na autoridade. O
que os juristas têm feito até agora me parece ser típico dessa
ultima categoria. Porém, isto é normal em um pais que viveu uma
ditadura militar durante 20 anos, que teve a boca amordaçada e viveu
com o fuzil apontado para cabeça podendo ser disparado contra
qualquer outra ideologia que não seja a do autoritarismo, tenha
dificuldade em articular idéias novas e defender princípios
próprios. É normal que essa geração que conheceu somente o
autoritarismo ainda faça uso da autoridade para questionar qualquer
proposta de mudança e de reforma. É verdade que a opinião do
eminente constitucionalista lhe valeu uma entrevista na Rede Globo,
emissora partidária da extrema-direita, e isto por si só já
explica o que acabo de dizer. Verdade também que os juristas são,
na maioria das vezes, conservadores. O mundo das leis e os dogmas
jurídicos estão presos à concepções antigas e tradicionais sob
argumento, por exemplo, da preservação da ordem publica, da
segurança das relações jurídicas, ou até mesmo da liberdade de
mercado. Afinal, a ciência do direito é estabelecida para conservar
as leis e o sistema existente, e qualquer mudança é visto como
ilegal, inconstitucional, ilícito, etc. Normalmente o discurso
jurídico é avesso à mudanças. E não foi por caso que a Revolução
Francesa, esse grande acontecimento burguês que acabou com os
privilégios da nobreza e do clero, foi considerado por alguns
juristas à época como um ato ilegal, quer dizer um ato contra a
ordem jurídica em vigor. Mas hoje ninguém tem coragem de negar que
a França mudou após 1789, que o mundo mudou com a Revolução
Francesa, e que essa mudança tenha sido para melhor. Portanto, não
me surpreende o comportamento conservador dos juristas, afinal eles
estão aí para isto, para conservar a ordem existente. Mas vamos ao
decreto...
Por que através de um Decreto?
Esta é a primeira pergunta que um bom jurista deve se
fazer. O ato pelo qual o poder executivo, representado na pessoa da
Presidente da República, pretende instituir a Política Nacional
de Participação Social – PNPS é
através de Decreto 8243. Mas o que é um decreto? Trata-se de uma
via de produção de leis específica e bem delimitada que é dada ao
poder executivo (Presidente) pela CF/88 – a medida provisória
seria um outro exemplo de modo de produção de leis. Por que fazer
por Decreto e não por projeto de lei? A resposta a essa pergunta
pode ser dada em dois níveis: nível político e nível
institucional. Primeiro o político. Sabe-se que o governo, quer
dizer o poder executivo, governa sob regime de aliança, coligação,
com outros partidos representados no Congresso Nacional (CN). Os
partidos que dividem projeto e ideologia semelhantes aos do Governo,
quer dizer os partidos da ''esquerda'' estão automaticamente
coligados, salvo raras exceções, com o Governo. Quanto aos partidos
da ''direita'', aqueles que professam ideologias e têm projetos de
governo divergentes das do Governo, com estes a coligação se
estabelece por negociação. Dentre inúmeras formas de negociação
em política, e aqui se inclui as formas ilícitas por propina ou
troca de favores, a principal é a de concessão de ministérios em
troca de adesão aos projetos de lei do Governo no CN. O problema é
que a maioria no CN faz parte de uma ideologia que chamo de
''adaptável'', aqueles que ficam na base e andam tanto para a
direita tanto para a esquerda conforme os seus interesses, esta
maioria sendo bem representada pelo PMDB. Portanto, o estabelecimento
de coligações e acordos políticos com os partidos da direita e
aqueles de ideologia adaptável é truncado e difícil, o que
prejudica a promulgação de projetos de leis vindo do Governo dentro
do CN. O decreto neste caso se apresenta como um meio politicamente e
legalmente viável de estabelecimento de um programe de governo.
No nível institucional (e/ou legal) o decreto não é
lei, mas apenas um programa que apresenta tão-somente diretrizes,
quer dizer ele dá apenas direções para que uma lei posterior venha
regulamentar a matéria. Pode-se dizer que o decreto pauta os
princípios nos quais orientarão leis posteriores que serão
promulgadas. Para funcionar o decreto necessita de lei ulterior, o
que seria a efetivação legal do programa inicial descrito no
decreto. Em um regime ditatorial, o governo cria leis por decreto.
Ele não cria programas, diretrizes. O que não é o caso...
A finalidade
do decreto
A finalidade do decreto vem logo estampada no artigo 1:
''Fica instituída a Política Nacional de Participação Social -
PNPS, com o objetivo de fortalecer e articular os mecanismos e as
instâncias democráticas de diálogo e a atuação conjunta entre a
administração pública federal e a sociedade civil''. Ao que parece
a intenção do decreto soa bastante republicana: promover
participação social durante a gestão dos governos municipais,
estaduais e da união. Pode-se dizer que se trata de concentração
de poderes nas mãos do poder executivo? Claro que não. Todos os
demais poderes da federação ficam preservados, as suas respectivas
competências legislativa e judiciária, e do Presidente da República
permanecem intocadas. Não há acumulo de atribuição ou
superposição entre as competências dos três poderes da
República. O que se lê neste artigo é a promoção dos mecanismos
democráticos. Isto significa incentivo à formação de associações,
e legitimação das associações já existentes, estas normalmente
qualificadas de movimentos sociais; mas também de incentivo à
participação do cidadão no controle da gestão do governo local.
O artigo 2 do decreto
define os meios de participação social : sociedade civil,
conselhos, comissões, conferencias, ouvidorias, mesa de diálogos,
fórum, audiência publica, consulta publica, até mesmo redes
sociais. Neste sentido, o decreto abre um grande leque para
possibilitar participação popular. Merece destaque a definição de
sociedade civil: ''o
cidadão, os coletivos, os movimentos sociais institucionalizados ou
não institucionalizados, suas redes e suas organizações''. Não
somente os meios associativos, mas também o cidadão isolado é
contemplado pelo decreto. Atualmente nenhum mecanismo de participação
popular na Administração Pública é regulamentado por lei de nível
nacional, mas por regimentos internos e por portarias; a audiência
pública é regulamentada por regimentos internos do poder
legislativo, que na maior parte das vezes ninguém sabe que existe,
além de ser muito pouco solicitada pelas câmaras legislativas. O
decreto pretende dar valor de lei à participação social. Frise-se
que para cada um desses mecanismos de diálogo acima evocados o
decreto define requisitos e condições de como eles devem ser
organizados afim de lhes dar legalidade e legitimidade em intervir na
Administração Pública.
Isto é ruim ou bom?
A resposta para essa simples pergunta depende do ponto
de vista que se interpreta o decreto. A interpretação mais simples
é a de que o decreto tem uma causa nobre: promover a cidadania
através do oferecimento de canais de comunicação entre
Administração Publica e o povo. Entretanto, essa idéia não agrada
todos no Brasil. O bem da verdade é que tudo que favoreça à
politização do povo, o incitamento ao debate republicano não
agrada aqueles que dizem que o decreto é inconstitucional, e varias
idéias conspiratórias e pessimistas foram construídas entorno do
decreto. Partem da idéia absurda de que o decreto afronta ao
principio da separação de poderes, o que é uma estupidez. Em
nenhum momento fala-se em competência para legislar, julgar ou
executar, mas apenas em participação social. Conforme a CF/88 o
único órgão da Republica para produzir leis ordinárias é o
poder legislativo. A participação social é tão-somente consultiva
e se limita aos órgãos da Administração Publica.
Para os pessimistas, e
a extrema-direita, o decreto seria uma manobra política para
angariar os movimentos sociais entorno do poder executivo. Denunciam
a interferência dos movimentos sociais na Administração Pública.
Para eles, trata-se de uma tentativa de fortalecer o poder executivo
através do enfraquecimento do CN. Defendem que já existe no direito
brasileiro figuras jurídicas que promovem a participação popular,
como as audiências publicas. Aqui os juristas apontam a ilegalidade
do artigo 19 do decreto que prevê criação de ''Mesa de
Monitoramento das Demandas Sociais, instância colegiada
interministerial responsável pela coordenação e encaminhamento de
pautas dos movimentos sociais e pelo monitoramento de suas
respostas''. Os opositores entendem que essa ''Mesa'' seria um novo
''órgão'' da Administração Pública o que é vedado pelo art. 84,
inciso VI, letra ''a'', da CF/88. Alegam ainda a criação de um
quarto poder (participação civil ?) ao lado dos três outros
poderes existentes, Legislativo, Executivo e Judiciário. Este 4°
poder seria instituído pelo referido artigo 19 do decreto. Para os
pessimistas e teóricos da conspiração, haveria nesta ''mesa'' uma
triagem das demandas e dos movimentos sociais que favoreceriam a
manutenção do PT no poder. Para aqueles que são contra o decreto,
a Administração Publica pautaria os projetos de lei, sendo uma
extensão do poder legislativo: ''o MST passa a dever
ser ouvido na formulação de políticas agrárias; o MPL, na de
transporte; aquele sindicato que tinge a cidade de vermelho de quando
em quando passa a opinar sobre leis trabalhistas''.
Bem da verdade é que
o pavor e a histeria dos reacionários em ralação às implicações
do decreto na prática. E quais seriam as suas implicações? Vamos
logo direto ao ponto da questão, sem rodeios. No conceito de
sociedade civil está, por exemplo, o Movimento dos Sem Terra (MST).
Se caso se faça uma consulta sobre a necessidade de Reforma Agraria,
com o decreto o MST seria diretamente ouvido pela Administração
Publica, e suas propostas teriam um respaldo legal para que tenha
influencia na decisão e votação de projetos de lei sobre o tema
agrário. O artigo 5 do decreto prevê isto de forma clara:
''Os órgãos e entidades da administração pública federal direta
e indireta deverão, respeitadas as especificidades de cada caso,
considerar as instâncias e os mecanismos de participação social,
previstos neste Decreto, para a formulação, a execução, o
monitoramento e a avaliação de seus programas e políticas
públicas''. Concede-se, portanto, à sociedade não somente um canal
de participação ''para a formulação, a execução, o
monitoramento e a avaliação de seus programas e políticas públicas
política'', mais também um respaldo legal para que essa
participação seja efetiva. A reforma agrária é uma necessidade
para o Brasil. Muitas famílias no campo trabalham para grandes
latifúndios que têm dimensões territoriais de grandes bairros da
cidade do Rio de Janeiro. Como haver de um lado proprietários de
imensos territórios e do outro famílias sem terra? Para a grande
maioria do CN a participação do MST no processo legislativo seria
obstruir a autonomia dos poderes. Entretanto, o CN não reconhece que
há neste momento no Brasil uma crise de representatividade, e que os
''nossos'' mandatários não representam os verdadeiros interesses da
sociedade. Força é de reconhecer que com o decreto muitos projetos
de leis parados no CN, como é o caso da reforma do campo, poderiam
ser alavancados pelo fato de que a sociedade civil pressionaria tais
ações. É verdade que o Congresso Nacional está extremamente
desgastado, e sofre de uma crise de representatividade desde as
jornadas de junho de 2013. Com o decreto, a sociedade civil ganharia
de forma democrática um meio legal para pressionar a votação de
leis importantes, como aconteceu na votação do PL 2565/11 que
destina royalties para
educação que só foi votado sob pressão da sociedade civil nas
ruas. Neste sentido, o decreto pretenderia de certa forma civilizar a
participação popular incitando o debate e a comunicação entre o
povo e a Administração Publica através de um meio legal e
democrático, sem quebra-quebra nas ruas. O decreto incitaria, enfim,
o interesse por política, por temas republicanos no povo brasileiro.
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